‘행정부의 폭정은 때가 되면 올 것’이라고 토머스 제퍼슨 전 미국 대통령은 1789년에 썼다. 행정부 권력에 대한 우려는 미국 공화국 초기부터 존재했다.1788년 헌법을 옹호하며 쓴 글에서 제임스 매디슨 전 대통령은 “입법부는 모든 곳에서 활동 영역을 넓히고 모든 권력을 격렬한 소용돌이 속으로 끌어들이고 있다”고 지적했다. 그는 강력한 입법부가 위험을 가져온다며 “입법부의 권력 찬탈은 행정부의 권력 찬탈로 생길 폭정과 같은 결과를 낳을 것”이라고 경고했다.
결과적으로 매디슨보다는 제퍼슨의 예측이 더 정확했다. 20세기 초 이후 미국은 여러 차례 행정부의 권력 팽창기를 겪었다. 지식인 랜돌프 본은 “전쟁은 국가의 생명력”이라는 유명한 말을 남겼다. 미국에서 전쟁은 행정부의 생명력이라고 말하는 것이 더 정확할 것이다. 장기간 전쟁에서 대통령의 헌법적 권한이 커졌기 때문이다. 에이브러햄 링컨 전 대통령도 남북전쟁 당시 폭정 논란에 휩싸였다. 우드로 윌슨 전 대통령은 제1차 세계대전 중 언론의 자유와 소수자 권리를 포함한 시민의 자유를 제한했다. 그러나 전쟁이 끝난 후에는 의회가 권력을 회복했다.
전쟁이 키운 행정부 권한
프랭클린 루스벨트와 해리 트루먼 대통령 시기에는 이런 역사 패턴이 깨졌다. 루스벨트는 대공황을 미국에서 벌어지는 전쟁으로 간주했고, 의회를 설득해 행정부 권한을 크게 확장했다. 트루먼은 1945년 이후 소련에 맞서 대규모 군사력을 유지하기로 결정했고, 국방과 외교 정책에서 행정부 권력을 확대했다.1973년 역사학자 아서 슐레진저 주니어는 저서 ＜제왕적 대통령＞에서 헌법상의 권력 분립을 위협하고 이를 뛰어넘는 무분별한 행정부를 경고했다. 슐레진저의 경고는 매우 시의적절했다. 그의 책이 출간되고 의회는 전쟁권한법과 예산 통제법을 제정했다. 닉슨 대통령 탄핵을 추진해 그의 사임을 끌어냈다.
새롭게 활기를 찾은 입법부는 로널드 레이건 행정부와 충돌했다. 특히 외교 정책에서 양측 갈등은 심했다. 의회는 니카라과의 반공 군사 집단 지원을 막으려 했고, 레이건 행정부는 이를 우회하려 했다. 결국 ‘이란-콘트라 사건’(미국이 이란에 무기를 몰래 팔아 그 수익을 니카라과 반군 콘트라에 지원한 스캔들)이 터졌다. 의회는 청문회에서 행정부를 곤경에 빠뜨렸다.
권력 더 키우려는 트럼프
현재 도널드 트럼프 행정부도 대통령의 권력을 제약하는 족쇄를 벗어던지려고 한다. 하지만 트럼프 시대의 논란은 이전과 다르다. 역사적으로 비슷한 점이 있지만 오늘의 상황은 세 가지 측면에서 과거와 다르다. 첫째, 과거와 달리 현재 행정부의 권력 갈등은 대부분 해외 분쟁이 아니라 국내 정책과 관련이 있다. 둘째, 의회가 정파적 양극화로 더 이상 대통령 권력의 효과적인 견제 수단이 되지 못하고 있다. 이에 따라 대통령 권력을 제한하는 입법은 어렵게 됐고, 사법부가 견제할 수 있는 유일한 기관으로 남게 됐다.마지막으로 트럼프 행정부는 ‘선출되지 않은 판사’에게 맞서 국민의 뜻을 내세웠다. 결국 미국 최고법원의 판결을 무시할 수도 있다는 것을 시사했다. 이는 헌법적 논쟁을 헌법적 위기로 바꿀 위험이 있다.
원제 ‘The Presidency Has Become a Trump Card’
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