국토 3분의 1이 국공유지…규제 탓에 '노는 땅' 수두룩

국가와 지방자치단체가 보유한 저개발 토지가 국토 면적의 10분의 3에 달하는 가운데 ‘놀고 있는 땅’을 민간에서 개발하려고 해도 행정상 걸림돌이 많은 것으로 나타났다. 정부가 주택 공급을 확대하기 위해 유휴부지와 관련된 제도부터 고쳐야 한다는 지적이 나왔다.

국토연구원은 최근 발간한 ‘국토정책 브리프’에서 지난해 기준 전국 국공유지 면적이 약 3만4273㎢(자본 가치 1324조9970억원)로 전체 국토의 34.1%에 이른다고 밝혔다. 배유진 국토연구원 연구위원은 14일 “국공유지를 효율적으로 개발하기 위해 민간에 지상권 등 최소한의 토지 권리를 부여하는 등 규제 샌드박스를 시도할 때”라고 강조했다.

보고서에 따르면 국공유지를 입체 개발(상하부 모두 개발해 토지 효율을 높이는 방식)하는 방법은 크게 세 가지로 분류된다. 국가나 지자체에서 공공시설을 운영한다는 조건을 걸고 민간에 매각하는 ‘매각형’, 민간에 임대하는 ‘임대형’, 공공과 민간이 함께 개발에 참여하는 ‘개발형’이다.

하지만 이들 방식마다 민간 참여를 어렵게 하는 제도상 허점이 있다고 했다. 매각형 개발이 가능한 건 행정 목적으로 사용하지 않는 ‘일반재산’뿐이다. e나라재산에 따르면 지난해 기준 국유지 중 일반재산 면적은 2.9%에 불과하다. 게다가 나머지(97.1%) 중에서는 회계상 행정 용도인 ‘사각지대’도 있을 것으로 봤다.

임대형 개발은 행정·일반재산 모두 가능하다. 하지만 공유재산법은 국공유지를 임대한 민간 사업자가 5~10년 내 영구적인 건축물을 짓거나 다른 사람에게 재임대하는 것을 금하고 있다. 민간에서 사업성이 떨어진다고 판단할 수 있다는 얘기다. 이와 함께 상업시설 사용료가 업종 고려 없이 경직적으로 규정돼 있어 이를 현실화할 필요가 있다고 지적했다.

안 쓰는 국공유지를 공공과 민간이 공동으로 개발할 때 민간 사업자가 어떠한 사권(私權)도 설정할 수 없다는 점 역시 문제라고 짚었다. 사업자가 토지에 대한 권리가 없어 자금을 조달하기 위한 프로젝트파이낸싱(PF) 대출 등이 불가능하다.

국토연구원은 “국공유지 사용료를 현행 공시지가 기반의 단일 요율 방식에서 벗어나 감정평가 기반 차등 요율 체계로 바꿔야 한다”고 제안했다. 또 규제 샌드박스 방식으로 일부 구역에 최소 30년 이상 민간 사업자의 지상권 설정을 시범적으로 허용하는 등 정부 차원에서 사업자 안정성을 보장할 방법을 찾아야 한다고 했다.

오유림 기자 our@hankyung.com