서울특별시가 국가유산청(옛 문화재청)과 사전 협의 없이 조례를 개정해 '역사문화환경 보존지역' 바깥에서의 개발 규제를 완화한 것은 유효하다고 대법원이 판단했다.
대법원 1부(주심 신숙희 대법관)는 6일 문화체육관광부 장관이 서울시의회를 상대로 낸 '서울시 문화재 보호 조례' 일부 개정안 의결 무효확인 소송에서 원고 패소로 판결했다.
문화유산법(옛 문화재보호법)상 시·도지사는 지정문화유산의 역사문화환경 보호를 위해 국가유산청장과 협의해 조례로 '역사문화환경 보존지역'을 정해야 한다. 기존의 서울시 문화재 보호 조례는 보존 지역 범위를 '국가지정유산의 외곽경계로부터 100ｍ 이내'로 정하고 있었다.
그런데 2023년 9월 서울시의회가 보존 지역 바깥에서의 건설 공사를 규제한 해당 조례 19조 5항을 삭제하는 내용의 개정안을 의결하면서 문화재청과 갈등이 빚어졌다.
해당 조항은 '보존지역 범위를 초과하더라도 건설공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 문화재 보존에 영향을 미치는지 여부를 검토한다'고 규정했다. 서울시의회는 이 조항이 상위법인 문화재보호법보다 포괄적인 과도한 규제라며 삭제 결정을 내렸다.
문화재청은 문화재보호법에 따라 문화재청장과 협의를 거쳐야 한다고 반발했으나 받아들여지지 않았고, 서울시는 개정 조례를 그대로 공포했다. 그러자 문화재청은 소송을 제기했다.
2년여의 소송전 끝에 대법원은 서울시의회의 손을 들어줬다. 조례 무효 소송은 대법원 단심 재판으로 진행된다.
재판부는 "문화유산법 및 시행령 관련 규정의 문언과 취지에 비춰 상위법령은 '역사문화환경 보존지역'을 초과하는 지역에서의 지정문화유산 보호를 위한 사항까지 국가유산청장과 협의해 조례로 정하도록 위임했다고 해석되지 않는다"고 밝혔다.
문화유산법상 시·도지사가 국가유산청장과 협의해야 하는 내용은 '역사문화환경 보존지역'을 정하는 문제이므로, 보존지역 밖에 대해서까지 협의를 거치거나 관련 규정을 둘 필요는 없다는 설명이다.
재판부는 "서울시의회가 조례안을 의결하면서 당시 문화재청장(국가유산청장)과 협의를 거치지 아니했다 하더라도 법령우위원칙(법령이 조례보다 위에 있다는 원칙)에 위반되지 않는다"고 결론지었다.
당초 소송 대상이었던 서울시 문화재 보호 조례가 폐지되고 '서울시 국가유산 보존 및 활용에 관한 조례'로 대체되면서 구 조례 개정안 의결의 무효를 구할 소의 이익이 인정되는지도 쟁점이었다. 문체부는 "해당 조항이 빠진 현행 조례 관련 규정은 효력이 없다"는 내용의 예비적(주위적 청구가 받아들여지지 않았을 때를 대비해 내놓는 주장) 청구를 추가했다.
이에 대해 재판부는 "원고가 위법성을 문제 삼고 있는 해당 조항의 삭제 상태는 현행 조례에서도 그대로 유지되고 있고, 궁극적으로 이 사건 현행 조례의 재개정에 영향을 미칠 수 있다"며 소의 이익은 인정된다고 판단했다.
다만 "원고가 현행 조례의 의결에 대해 참가인(서울시장)에게 재의 요구 지시를 거치지 않고, 현행 조례 그 자체의 무효를 구하는 것은 지방자치법상 허용되지 않는다"며 예비적 청구는 각하했다.
이번 소송은 최근 '왕릉뷰 아파트' 재현 우려가 나온 서울 종묘 맞은편 세운4구역 재개발 사업과 관련해 주목받았다. 최근 서울시가 세운4구역 높이 계획 변경을 뼈대로 한 재정비계획 결정을 고시하면서 최고 높이 145ｍ에 이르는 고층 빌딩이 들어설 길이 열렸기 때문이다. 서울시 측은 세운4구역이 종묘로부터 약 180ｍ 떨어진 역사문화환경 보존지역(100ｍ) 밖이라 규제 대상이 아니라는 입장이다.
장서우 기자 suwu@hankyung.com
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