최근 정치권에서는 전ㆍ월세 상한제를 두고 ‘빅딜’ 제안이 오갔다. 새누리당은 분양가 상한제의 탄력적인 적용과 다주택자 양도소득세 중과 폐지에 민주당이 동의하면 민주당이 주장하는 전ㆍ월세 상한제 등을 부분적으로 수용하겠다는 것이다. 현오석 기획재정부 장관이 “전ㆍ월세 가격을 제한하면 공급이 줄어 오히려 임차인에게 더 큰 피해를 줄 수 있다”고 즉각 반대하고 나섰지만 전ㆍ월세 상한제를 둘러싼 논란은 끊이지 않는다.
야당과 일부 시민단체는 전ㆍ월세 상한제가 가을철 전세대란을 막기 위한 단기대책으로 유효하다고 주장한다. 가격제한 효과는 물론 임차인의 전세 기간을 연장하는 효과가 있고, 전세의 월세 전환을 늦춰 전세 재고량이 급격하게 줄어드는 것도 막을 수 있다는 것이다. 이미 독일 프랑스 일본 등 많은 선진국이 이 같은 제도를 시행하고 있고, 보완책을 잘 마련하면 전셋값이 폭등할 우려도 해소할 수 있다는 설명이다. 여기에 지난해 4·11 총선에서 여야 모두 전ㆍ월세 상한제를 공약으로 내건 만큼 이를 지켜야 한다고 목소리를 높이고 있다.
반면 이 제도가 전세난을 더 악화시킬 것이라는 우려의 목소리도 적지 않다. 거의 모든 경제학자들이 반대하는 반시장적인 규제인데다 임대료를 규제하면 수익률이 낮아져 자연스레 임대 물량이 줄어들기 때문이다. 줄어든 물량 탓에 전셋값 급등은 불가피할 것이라는 전망이다. 따라서 시장을 왜곡하는 인위적인 규제보다는 시장의 변화를 받아들여 새로운 전세 지원책을 내놓는 게 바람직하다는 지적이다. 전ㆍ월세 상한제 도입 대신에 임대인에게는 임대소득에 부과하는 세금을 유보하고, 임차인에게는 월세 지급액을 소득공제해주는 방법을 고려해야한다는 것이다.
이번주 맞짱토론은 전세난 해결방안으로 나온 전ㆍ월세 상한제에 대해 윤후덕 민주당 의원과 손재영 건국대 부동산학과 교수가 각각 찬반 주장을 펼친다.
이현진 기자 apple@hankyung.com
찬성 서울 전셋값 48주째 상승…가을 전세대란 막을 ‘특효약’
현오석 경제부총리는 지난 7일 한 토론회에서 “전ㆍ월세 가격을 제한하는 건 임차인을 보호하자는 취지가 있지만, 시장 반응을 살펴보면 공급이 줄어 오히려 임차인에게 피해를 줄 수 있다”며 전ㆍ월세 상한제 도입에 반대했다. 새누리당조차 전ㆍ월세 상한제를 도입할 수 있다고 입장을 선회한 마당에 현 부총리의 발언은 참으로 실망스럽다. 계약갱신 청구권과 전ㆍ월세 상한제 도입을 내용으로 하는 ‘주택임대차보호법 개정안’을 대표 발의한 의원으로서 왜 법을 발의했는지, 현 부총리의 발언이 뭐가 잘못됐는지 몇 가지 의견을 밝히고자 한다. 전월세 상한제가 부동산 시장의 뜨거운 감자로 부상한 것은 여름 비수기인데도 전셋집 구하기가 하늘의 별 따기 만큼 어렵기 때문이다. 서울 주택 전세금은 48주 연속 상승했고, 서울 아파트 전세금도 올 들어서만 평균 2.8% 올랐다. 아파트 매매 가격이 평균 1.5% 내린 것과 정반대다. 가을철에 전세대란이 일어날 수도 있다는 우려가 나온다.
이로 인해 세입자들은 울며 겨자 먹기로 전세에서 월세로 전환하거나 도시 외곽으로 밀려나고 있다. 최근의 전셋값 상승을 보며 2년 전 전셋값 폭등의 악몽이 떠오른다. 2009년부터 오르기 시작한 전셋값은 2010년 7.1%, 2011년 12.3%나 올랐다. 주택임대차 기간이 2년이므로 재계약하려면 전셋값을 20%나 올려줘야 했다. 2억원 전세면 4000만원, 3억원 전세면 6000만원을 올려줘야 하는데, 서민과 중산층이 생활비를 쓰면서 2년 동안 이 정도 돈을 저축해서 전세금을 올려주기란 사실상 불가능하다.
전세의 월세 전환 늦춰 급격한 매물 감소 막아
민주당이 추진하고 있는 전ㆍ월세 상한제 내용은 크게 두 가지다. 첫째는 계약갱신청구권으로 전ㆍ월세 계약 기간 2년이 끝난 뒤 임차인이 원하면 1회에 한해 계약을 연장할 수 있도록 하는 것이고, 둘째는 전ㆍ월세 상한제로 갱신 때는 인상률을 연 5% 이내로 제한하는 것이다.
이러한 전ㆍ월세 상한제에 대해 현 부총리는 반대 의사를 표시했다. 이유는 공급이 줄어 오히려 임차인에게 손해라는 것이다. 상한제가 도입된다고 임대인이 갑자기 세 주기를 중단하고 두 채, 세 채에서 살 수 없다. 또한 신규 공급주택은 첫 임대에서 상한제를 적용받지 않는다.
현 부총리는 전세난의 근본 해결책은 ‘주택시장 활성화’라고 말했다. 이것은 현 정부가 세입자 주거권 확보에는 관심이 없고, 세입자 주거권을 부동산 경기 활성화의 종속변수로 보고 있음을 잘 보여준다.
박근혜 정부가 지금까지 전ㆍ월세 상한제를 반대해온 첫 번째 논리는 자유 계약 원칙에 위배된다는 것이다. 그러나 계약갱신청구권은 독일 프랑스 영국 일본 등 많은 선진국에서 시행되고 있을 뿐만 아니라 우리 헌법 제34조가 보장하는 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 실현할 수 있는 제도다.
두번째 논리는 전ㆍ월세 폭등이 발생한다는 것이다. 그러나 사전에 보완책을 잘 마련하면 부작용은 최소화할 수 있다. 2001년 상가임대보호법 제정 당시 계약갱신청구권을 도입했고 5년까지 안심하고 영업할 수 있게 했다. 임대료 급등을 우려했지만 실제로 상가의 85%는 보증금이 오르지 않았다. 상가에서 이미 도입돼 이제 잘 정착됐는데, 주택에 대해서만 유독 부작용이 많다는 논리는 맞지 않다.
무엇보다 과도기적 부작용을 이유로 도입에 반대하는 것은 잘못이다. 과거 전세 2년 보장도 첫해는 가격이 올랐지만 추후에는 안정화됐다. 1989년 주택임대차보호법 개정 후 1991년부터 1998년까지는 전세 가격이 안정됐다.
전세금을 통제하면 월세로 전환할 것이므로 실효성이 없다는 주장도 한다. 그러나 주택임대차보호법에는 전세를 월세로 전환 시 산정률 규정이 있기 때문에 이것으로 월세 인상률 상한선을 적용할 수 있다. 이미 상가임대차보호법에서도 이런 제도를 운영하고 있다.
제도 보완책 잘 마련하면 전세가격 폭등은 없을 것
최근 전셋값 상승의 주요요인은 전세가 줄고 월세가 늘어나기 때문이다. 최근 주택값 하락과 저금리가 겹치자 주택소유자들은 전세보증금으로 신규 주택 투자를 하는 대신, 은행금리보다 높은 월세수입으로 전환하는 경우가 많아졌다. 세입자는 목돈 마련이 어려우니 울며 겨자 먹기로 고율의 월세 부담을 떠안을 수밖에 없다. 이러한 전세 감소, 월세 증가 추세는 수치로도 나타나는데, 1995년에는 전세 대 월세가 2 대 1(29.7% 대 14.5%)이었지만 2010년에는 거의 1 대 1(21.7% 대 21.5%)이 됐다. 이러한 추세는 장기적인 추세고, 우리도 대부분의 선진국처럼 월세 중심으로 바뀔 수밖에 없다. 그러나 지금처럼 급격한 변화는 전세대란을 초래해 세입자들에게 큰 고통을 주므로 그 속도를 조절해야 한다.
바로 계약갱신청구권이 그걸 가능하게 한다. 이 제도가 도입되면 현재 2년인 전ㆍ월세 계약 기간이 실질적으로 4년으로 늘어나 전세의 월세 전환을 늦춰 급격한 전세 재고량 감소를 막을 수 있다. 현재 전세 세입자의 64%가 3년 미만 거주자이며, 1년 미만도 30%에 이를 정도로 세입자의 주거안정성이 매우 불안하다. 따라서 계약갱신청구권 도입으로 세입자들의 주거 불안을 덜어줘야 한다. 이사 다니지 않고 아이들을 키우며 그 동네, 그 마을, 그 아파트에서 오래도록 살 수 있어야 하지 않을까.
무엇보다 전ㆍ월세 상한제는 청년 세대에도 희망을 줄 수 있다. 서울 20~34세 청년 층 1인 가구 중 자가소유 비율은 8.6%에 불과하다. 전셋값 폭등은 이들에게 공포 그 자체다. 고시원 등 취약지대로 내몰리거나 부모에게 도움을 받아야 한다.박근혜 정부는 이제라도 계약갱신청구권과 전ㆍ월세 상한제를 도입해야 한다.
여기에 더해 소형공공임대주택의 꾸준한 확대와 주택바우처 제도의 조속한 도입, 이 세 가지가 서민 주거난 해결의 핵심 정책이라고 생각한다.
반대 임대수익 낮아져 공급 감소…전세난 되레 악화시킬 것
최근 새누리당이 다주택자 양도소득세 중과 폐지와 분양가상한제 탄력 적용을 민주당이 받아주는 조건으로 민주당이 요구하는 전ㆍ월세 상한제 등에 동의할 것이라는 ‘빅딜 추진설’ 보도가 나왔다. 아직 구체적인 내용이 나오지 않았지만 모든 주택의 세입자에게 계약갱신청구권을 주고 재계약할 경우 인상률을 5%로 제한하는 것이 기본틀이라고 한다.전월세 상한제가 도입되면 ‘미친 전세’에 시름하는 서민들의 주거가 안정될까? 불행하게도 그럴 가능성은 낮다. 우리나라 전세시장의 구조 아래서는 다른 나라보다 효과는 적고 부작용은 클 것이다. 정치인들의 한탕주의 때문에 대다수 국민들은 두고두고 힘들어 할 가능성이 높다.
경제학자들의 의견이 일치되는 경우는 매우 드물다. 흔히 “이런 경우에는(one the one hand) 이렇고, 저런 경우에는(on the other hand) 저렇다”는 어법을 구사해 듣는 사람을 답답하게 한다. 오죽하면 트루먼 대통령이 외팔이 경제학자(one-armed economist)를 데려오라고 했을까. 그런 경제학자들 사이에서도 임대료 규제의 궁극적인 폐해에 대해서만은 확고한 의견일치가 이뤄져 있다.
경제원리 무시한 反시장 규제…세입자 월세 부담만 늘 것
미국 경제학회의 설문조사에서 회원의 93%가 ‘임대료 상한은 주택의 질과 양을 저하시킨다’는 명제에 동의했다. 경제학 교과서들도 임대료 규제가 초래하는 부작용을 예시로 들어 ‘수요-공급이론’을 설명하고 있다. 이런 이론적 결론은 현실에서 무수히 확인됐다. “임대료 규제는 전쟁 다음으로 도시를 파괴하는 가장 확실한 방법”이라는 경구가 규제의 경험을 요약한다.
전ㆍ월세 상한제는 임대주택의 수익률을 낮춘다. 수익률이 낮아지면 집주인들과 건설사들은 여러 가지 방법으로 임대주택의 공급을 줄여간다. 임대 기간이 끝나면 계약 갱신을 거부하며 임대주택을 자가나 다른 용도로 전환한다. 유지보수를 등한시해 임대주택의 질도 떨어진다. 공급물량이 줄어들면서 점점 소수의 사람들만이 규제의 혜택을 받는데 이들이 꼭 사회적 약자란 보장도 없다.
전ㆍ월세 상한제는 집주인들의 탐욕 때문에 전세가격이 오른다는 암묵적인 전제 아래 이들에게 일방적으로 불이익을 줘서 문제를 해결하려고 한다. 그러나 집주인들이 무주택자를 대상으로 폭리를 취한다는 시각은 현실과 동떨어진 이야기다. 집값 대비 절반의 전세보증금을 받는다면, 집주인들의 수익률은 시중 금리의 절반이다. 각종 세금과 유지보수비를 따져보면 수익률이 형편없다. 집주인들은 전세 임대계약에서 사실상 손해를 보고 있다. 그런데도 언젠가 집값이 오를 것이라는 기대 때문에 셋집을 유지한다. 그 덕분에 세입자들은 부담스런 월세를 내지 않고 주거를 해결한다. 전세의 존재는 세입자들에게 행운이다.
이제 그 행복한 시기가 서서히 끝나가고 있다. 지금의 전세난이 빚어진 이유는 집값 상승에 대한 기대가 낮아져서 전세 공급이 줄어들고 수요가 늘어났기 때문이다. 세입자들은 집 살 능력이 있어도 전세를 찾는다. 집주인들이 더 이상 손해를 보기 힘드니 보증금의 일부라도 월세로 전환해 수익을 올리고자 한다. 집을 사는 사람은 없는 가운데, 전세 매물은 없고 월세는 남아돌고 있다.
우리나라의 임대시장은 다수의 개인들이 여분의 주택을 임대물건으로 공급하는 구조다. 이들이 제공하는 임대주택이 국민 3분의 1 이상에게 주거를 제공하고 있다. 이 임대주택을 공급하는 사람들은 대개 다주택자다. 이들에게 지원을 해주기는커녕 기회만 있으면 야단치고 중과세를 하던 정부가 다시 일방적인 희생을 강요하는 규제를 도입하면 전세 제도 자체가 결정적인 타격을 받을 것이다. 집을 세놓아야 어차피 큰 돈 버는 것도 아닌데, 정부 간섭을 받느니 아예 임대 물건을 퇴장시킬 집주인들이 많기 때문이다.
생애최초 대출조건 등 완화…실수요자 매입 유도해야
전세물건이 없으니 할 수 없이 월세나 반전세에 들어가는 중산층이 점점 많아지는데, 세입자는 매달 월세 부담이 버겁다. 집주인 입장에서 전세보다 월세를 선호하는 이유는 전ㆍ월세 환산율이 이자율에 비해 높기 때문이다. 그러나 최근 들어 월세 시장이 커지면서 환산율도 떨어지는 추세다. 이 추세는 다시 월세시장을 키우는 힘으로 작용한다. 좋으나 싫으나 점점 많은 임차인들이 월세주택에 살게 될 것이다. 선진국의 예를 보면 월수입의 4분의 1 내지 3분의 1을 월세로 내는 패턴이 보편화될 가능성이 높다.
월세 전환이 피할 수 없는 추세라면 세입자에 대한 지원도 전세 일변도에서 월세를 전제로 다시 구상해야 한다. 예컨대 반전세로 인한 임차인의 부담을 완화시키려면 임대인에게는 보증금의 월세 전환분에 대한 임대소득 과세를 유보하고 임차인에게는 월세 지급액을 소득 공제해주는 방법을 고려할 수 있을 것이다.
그런데 현행 전세 대책은 전세자금 대출을 늘리는 데 주력한다. 전세시장의 공급을 늘릴 수 없는 상황에서 대출을 늘리는 것은 전세금 상승을 부추기는 길이다. 전세가격 상승세가 꺾이는 때가 오면 임차인들이 전세금을 반환하는데 어려움을 겪게 될 수 있다. 가계부채 증가와 깡통주택 발생을 초래할 수 있는 전세자금 대출 확대를 지양해야 한다. 대신 생애최초 주택 구입자금 대출 조건을 완화하고 대출을 늘리는 등의 인센티브를 강화해 자가 보유를 적극적으로 유도하는 것이 바람직하다. 결론적으로 전ㆍ월세 상한제는 임대시장 안정에 도움이 안 되는 규제이므로 도입을 자제해야 한다.
자가 보유를 촉진해 전세 수요를 진정시키고 월세로의 원활한 전환을 관리하는 정책에 주력해야 할 것이다.
■ 읽을 만한 자료
△전ㆍ월세 상한제 : 전세시장 시장경쟁 규칙 회복 위한 최소한의 장치 (조명래) 국회보, 2011년 6월
△국토해양부, 한국주택학회(2012) ‘해외 주거복지 정책 사례연구’
△김경환, “전월세 상한제 도입에 대한 정책 제언”(2011), ‘부동산시장 동향분석 2011년 2ㆍ4분기’, 제1권 제2호, 한국개발연구원, pp. 67~78
△Andrews, D. A. Daldera Sanchez and A. Johansson, (2011).“Housing Markets and Structural Policies in OECD Countries”, OECD Economics Department Working Papers No.836, 2011
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