[커버스토리]
우리나라는 2022년 기준으로 인구의 절반 이상(51.1%)이 수도권에 집중된 일극체제를 유지하고 있다. 반대로 비수도권의 인구 비중은 영남권 24.9%, 중부권 14.1%, 호남권 9.8% 순으로 분포하고 있다. 수도권 일극체제가 고착화되고 있는 가운데 비수도권은 인구가 점점 감소하는 악순환에 직면했다. 비수도권의 순이동인구는 2023년 기준으로 호남권이 1만5000명이 감소했고 영남권이 4만7000명 줄어, 비수도권의 인구는 지속적으로 감소하고 있다.
비수도권은 이러한 인구 유출 현상으로 인력난, 고령화, 지역경제 쇠퇴, 교육 인프라 감소 등 부정적인 결과가 초래되고 있다. 비수도권의 이러한 인구 유출 현상이 지속된다면 향후 지역 소멸까지 우려하고 있는 심각한 상황이다. 인구, 산업, 일자리 등 수도권과 비수도권 간 사회경제 지표의 불균형이 심화되고 있는 가운데 이러한 추세를 극복할 수 있는 새로운 전환점이 필요한 시점이다.
4대 초광역권으로 수도권 일극체제 도전
이에 중앙정부와 지방자치단체는 국가균형발전과 비수도권 인구 유출 현상을 방지하기 위해 초광역권을 중심으로 균형발전 정책을 추진하고 있다. 초광역권이란 ‘지방분권균형발전법’에서 지역의 경제 및 생활권역의 발전에 필요한 연계·협력 사업 추진을 위해 2개 이상의 지자체가 상호 협의해 설정하거나 ‘지방자치법’ 제199조에 따른 특별지방자치단체가 설정한 권역으로서 시도의 행정구역을 넘어서는 권역이라고 정의하고 있다.
초광역권의 대상 범위는 역대 정부별로 차이가 있지만 최근 정부는 부울경, 대구경북권, 광주전남권, 충청권 4대 권역으로 초광역권을 설정했다. 지방시대위원회는 제1차 지방시대 종합계획과 시행계획에서 4대 초광역권별로 발전 구상도를 발표했다.
지방시대 종합계획은 초광역권의 신산업 육성, 인재 양성, 관광 활성화뿐만 아니라 주요 도시 간 인적 및 물적 교류 활성화를 위한 교통망 계획도 포함됐다. 초광역권 발전을 위한 종합계획에 교통망 계획이 반영된 점은 교통망이 지역 발전의 필요조건임을 시사한다.
부울경은 주요 거점을 연결하는 광역철도망, 광역도로망, 가덕도신공항 접근교통망 등을 중점 추진계획으로 반영했다. 충청권은 혁신 거점 간 연계를 강화하고자 철도망 4개, 도로망 4개 축을 추진하고 있다. 대구경북권은 신공항과 항만 중심의 단일 생활권을 목표로 대중교통망을 계획했으며 광주전남권 역시 광주와 전남의 광역교통망 확충을 통해 단일경제권 확대를 도모하고 있다. 이처럼 4대 지방 대도시권 모두 광역교통망 구축을 통해 도시 간 연계성을 개선시켜 초광역권을 형성하려는 노력으로 풀이된다.
도시 간 연결성 강화가 핵심 기반
해외에서도 기존 시도의 행정 경계를 연계하는 초광역권 중심의 계획을 수립하고 초광역권 내외를 연결하는 교통망 계획을 전략적으로 포함하고 있다. 초광역권 발전을 실질적으로 견인할 수 있는 기반은 교통망이 되고 있음을 알 수 있다. 미국은 지역 간 협력을 강화하고 경쟁력을 제고하기 위해 캘리포니아 북부, 텍사스 삼각주, 플로리다 등 13개의 초광역권을 구성하고 있다.
이들은 전체 인구의 약 84%, 국내총생산(GDP)의 약 87%를 차지할 만큼 사회경제적으로 중심축 역할을 하고 있다. 지역계획협회(RPA)는 초광역권 내 도시 간 연결성 강화를 위해 고속철도와 스마트 고속도로 구축을 주요 정책으로 발표했다.
중국은 장강삼각주, 징진지, 위에강아오대만구, 청위대도시권 4대 초광역권을 구성하고 국가 차원의 초광역권 계획을 수립했다. 상하이를 중심으로 한 장강삼각주권은 인근 도시인 쑤저우, 난퉁, 기흥까지 도시철도를 연장하며 통합 교통 체계를 발표했다. 청위대도시권은 충칭과 쓰촨 간 4개 철도 축을 계획하고 ‘1일 경제생활권’ 실현을 위한 교통 인프라 확대에 집중하고 있다. 교통망이 초광역권을 하나의 통합된 경제생활권으로 만드는 강력한 수단이 되고 있다.
독일 역시 유럽연합(EU)과 통일에 따른 지역 간 격차와 비효율성을 대응하기 위해 11개의 유럽대도시권 정책을 추진했다. 슈투트가르트 광역연합은 6개 광역 지자체와 179개 기초 지자체가 연합돼 있다. 슈투트가르트 광역연합의 2021년의 세출 구조를 살펴보면, 전체 예산의 약 91%를 교통 분야에 투자했다. ‘슈투트가르트21’로 알려진 대규모 철도 프로젝트는 도시 간 접근성과 유럽 내 연계를 동시에 강화하는 대표적인 철도 사업이다.
이처럼 해외 역시 초광역권 형성을 위해 교통망의 중요성을 인지하며 도로 및 철도 등의 교통망 시설에 예산을 투입하고 계획하고 있다. 교통망은 초광역권 안에서 두 도시 간 물리적인 거리를 극복할 수 있는 중요한 기반임을 알 수 있다.
x-TX, 물리적 거리의 한계를 속도로 극복
통행거리 먼데 철도 분담률 낮은 역설
또한 수도권의 평균 통행거리는 15.7km로 조사됐으며 부울경은 16km, 충청권은 24.1km, 대구경북권은 18.5km, 광주전남권은 21.1km로 분석됐다. 즉, 지방 대도시권의 통행거리는 수도권과 비교해서 유사하거나 더 먼 거리를 이동하는 것으로 보인다. 이는 지방 대도시권이 수도권보다 넓은 면적을 차지하고 있는 지리적인 특성으로 인한 결과로 해석된다.
광역권별 통행거리와 수단분담률을 종합적으로 고려하면 지방 대도시권에 거주하는 이용자는 수도권보다 더 먼 통행거리를 이동하지만 철도 분담률은 낮은 역설적인 상황이다. 수도권보다 먼 통행거리를 이동하는 이용자에게 이동시간 단축을 위한 철도의 도입과 활성화가 필요하다.
초광역권별로 x-TX 사업의 현재 추진 현황을 살펴보면, 충청권과 대구경북권은 한국개발연구원에서 철도사업의 타당성 및 사업성 검토 단계에 있다. 대구경북신공항 광역급행철도는 예비타당성 조사가 진행 중이며, 충청권광역급행철도(CTX) 사업은 민자적격성 조사가 진행 중이다. 반면, 부울경과 광주전남권은 x-TX 사업 초기 단계로 철도 사업에 대한 발굴 자체가 필요한 단계다. 초광역권의 발전을 위한 교통망의 중요성에 공감하는 가운데 철도 전문가를 대상으로 초광역권에서 x-TX 사업 추진의 한계점을 조사했다.
전문가 설문조사 결과, 초광역권에서 x-TX 사업의 문제점은 다섯 가지로 요약됐다. 첫째, 지방 대도시권은 상대적으로 인구밀도가 낮기 때문에 철도 수요가 부족할 것이다. 둘째, 지자체의 열약한 재정 여건으로 사업 추진이 쉽지 않을 것이다. 셋째, 지역별 특성을 반영하지 못한 수요분석 기초자료에 한계가 있다. 넷째, 경제성 중심의 예비타당성 조사 제도의 개선이 필요하다. 다섯째, 지방 대도시권에서는 철도 사업의 수익률이 낮기 때문에 민간투자의 사업성이 부재하다.
지방 대도시권에서 x-TX 사업 추진의 문제점은 제도, 인구 밀도, 철도 사업 구조 등 다양한 측면에서 발생하고 있다. 중앙정부와 지자체, 공공기관, 철도 사업 주체자 간 유기적 협력 체계가 구축돼 철도 사업 단계별로 제도적인 보완, 정책적 지원 등 다층적인 개선 방안이 필요하다.
전국 단위 초광역권 확장도 고민해야
초광역권에 x-TX가 신설되면 낙후된 지역 경제가 즉각적으로 발전하고 인구가 유입되는 등 사회경제가 자연스럽게 발전하는 것은 아니다. 철도 인프라 공급만으로 낙후된 지역이 단기간에 성장하는 것은 한계가 있지만 관광, 산업, 교육, 연계교통 등 다양한 요인들이 복합적으로 작용해 지역이 발전한다. 그럼에도 불구하고 주요 거점 간을 고속으로 연결하는 x-TX는 초광역권을 형성하기 위한 필요조건 중 하나임은 분명하다. x-TX가 지역 간 공간을 시간으로 단축시키고 도심의 연결성과 접근성을 획기적으로 개선해 초광역권이 형성될 수 있는 기반을 제공하길 기대한다.
다만, 철도 사업은 막대한 예산이 투입되는 만큼 지역 재정 여건과 무관하게 추진될 경우는 사업비와 연간 발생하는 운영비 지출로 인해 지자체에 과도한 부담이 초래될 수 있다. 따라서 중앙정부와 지자체는 교통 수요, 세입 구조, 교통수단의 기능 등을 종합적으로 고려해 지역에 적합한 교통수단을 선택하는 것이 중요하다. 광역급행철도, 간선급행버스, 환승센터 등 투자 대비 효율적인 교통수단을 지역 맞춤형으로 구축해야 한다.
아울러 우리나라 초광역권의 공간적 범위도 확장될 필요가 있다. 초광역권은 본질적으로 기존 광역권의 행정 경계를 초월해, 두 개 이상의 광역권이 기능적으로 통합하는 개념이기 때문이다. 현 정부가 설정한 4대 초광역권의 구획도 의미가 있지만 공간적인 범위에 초광역적인 접근이 필요하다. 예를 들어 부울경과 대구경북권은 산업, 인구구조 측면에서 충분히 하나의 통합된 초광역권으로 재편될 수 있으며, 수도권과 충청권 역시 전국 단위의 초광역권으로 확장될 수 있을 것이다.
김정인 한국교통연구원 부연구위원
우리나라는 2022년 기준으로 인구의 절반 이상(51.1%)이 수도권에 집중된 일극체제를 유지하고 있다. 반대로 비수도권의 인구 비중은 영남권 24.9%, 중부권 14.1%, 호남권 9.8% 순으로 분포하고 있다. 수도권 일극체제가 고착화되고 있는 가운데 비수도권은 인구가 점점 감소하는 악순환에 직면했다. 비수도권의 순이동인구는 2023년 기준으로 호남권이 1만5000명이 감소했고 영남권이 4만7000명 줄어, 비수도권의 인구는 지속적으로 감소하고 있다.
비수도권은 이러한 인구 유출 현상으로 인력난, 고령화, 지역경제 쇠퇴, 교육 인프라 감소 등 부정적인 결과가 초래되고 있다. 비수도권의 이러한 인구 유출 현상이 지속된다면 향후 지역 소멸까지 우려하고 있는 심각한 상황이다. 인구, 산업, 일자리 등 수도권과 비수도권 간 사회경제 지표의 불균형이 심화되고 있는 가운데 이러한 추세를 극복할 수 있는 새로운 전환점이 필요한 시점이다.
4대 초광역권으로 수도권 일극체제 도전
이에 중앙정부와 지방자치단체는 국가균형발전과 비수도권 인구 유출 현상을 방지하기 위해 초광역권을 중심으로 균형발전 정책을 추진하고 있다. 초광역권이란 ‘지방분권균형발전법’에서 지역의 경제 및 생활권역의 발전에 필요한 연계·협력 사업 추진을 위해 2개 이상의 지자체가 상호 협의해 설정하거나 ‘지방자치법’ 제199조에 따른 특별지방자치단체가 설정한 권역으로서 시도의 행정구역을 넘어서는 권역이라고 정의하고 있다.
초광역권의 대상 범위는 역대 정부별로 차이가 있지만 최근 정부는 부울경, 대구경북권, 광주전남권, 충청권 4대 권역으로 초광역권을 설정했다. 지방시대위원회는 제1차 지방시대 종합계획과 시행계획에서 4대 초광역권별로 발전 구상도를 발표했다.
지방시대 종합계획은 초광역권의 신산업 육성, 인재 양성, 관광 활성화뿐만 아니라 주요 도시 간 인적 및 물적 교류 활성화를 위한 교통망 계획도 포함됐다. 초광역권 발전을 위한 종합계획에 교통망 계획이 반영된 점은 교통망이 지역 발전의 필요조건임을 시사한다.
부울경은 주요 거점을 연결하는 광역철도망, 광역도로망, 가덕도신공항 접근교통망 등을 중점 추진계획으로 반영했다. 충청권은 혁신 거점 간 연계를 강화하고자 철도망 4개, 도로망 4개 축을 추진하고 있다. 대구경북권은 신공항과 항만 중심의 단일 생활권을 목표로 대중교통망을 계획했으며 광주전남권 역시 광주와 전남의 광역교통망 확충을 통해 단일경제권 확대를 도모하고 있다. 이처럼 4대 지방 대도시권 모두 광역교통망 구축을 통해 도시 간 연계성을 개선시켜 초광역권을 형성하려는 노력으로 풀이된다.
도시 간 연결성 강화가 핵심 기반
해외에서도 기존 시도의 행정 경계를 연계하는 초광역권 중심의 계획을 수립하고 초광역권 내외를 연결하는 교통망 계획을 전략적으로 포함하고 있다. 초광역권 발전을 실질적으로 견인할 수 있는 기반은 교통망이 되고 있음을 알 수 있다. 미국은 지역 간 협력을 강화하고 경쟁력을 제고하기 위해 캘리포니아 북부, 텍사스 삼각주, 플로리다 등 13개의 초광역권을 구성하고 있다.
이들은 전체 인구의 약 84%, 국내총생산(GDP)의 약 87%를 차지할 만큼 사회경제적으로 중심축 역할을 하고 있다. 지역계획협회(RPA)는 초광역권 내 도시 간 연결성 강화를 위해 고속철도와 스마트 고속도로 구축을 주요 정책으로 발표했다.
중국은 장강삼각주, 징진지, 위에강아오대만구, 청위대도시권 4대 초광역권을 구성하고 국가 차원의 초광역권 계획을 수립했다. 상하이를 중심으로 한 장강삼각주권은 인근 도시인 쑤저우, 난퉁, 기흥까지 도시철도를 연장하며 통합 교통 체계를 발표했다. 청위대도시권은 충칭과 쓰촨 간 4개 철도 축을 계획하고 ‘1일 경제생활권’ 실현을 위한 교통 인프라 확대에 집중하고 있다. 교통망이 초광역권을 하나의 통합된 경제생활권으로 만드는 강력한 수단이 되고 있다.
독일 역시 유럽연합(EU)과 통일에 따른 지역 간 격차와 비효율성을 대응하기 위해 11개의 유럽대도시권 정책을 추진했다. 슈투트가르트 광역연합은 6개 광역 지자체와 179개 기초 지자체가 연합돼 있다. 슈투트가르트 광역연합의 2021년의 세출 구조를 살펴보면, 전체 예산의 약 91%를 교통 분야에 투자했다. ‘슈투트가르트21’로 알려진 대규모 철도 프로젝트는 도시 간 접근성과 유럽 내 연계를 동시에 강화하는 대표적인 철도 사업이다.
이처럼 해외 역시 초광역권 형성을 위해 교통망의 중요성을 인지하며 도로 및 철도 등의 교통망 시설에 예산을 투입하고 계획하고 있다. 교통망은 초광역권 안에서 두 도시 간 물리적인 거리를 극복할 수 있는 중요한 기반임을 알 수 있다.
x-TX, 물리적 거리의 한계를 속도로 극복
우리나라 중앙정부 역시 2024년 1월 교통 정책과 관련된 민생토론회에서 지역 발전을 견인하는 철도의 역할로 강조하며 구체적인 추진 전략을 제시했다. 정부는 속도 혁신을 통해 초연결 광역경제생활권을 실현하겠다고 발표했다. 수도권은 출퇴근 30분, 지방 대도시권은 1시간 생활권이 가능한 메가시티를 구축한다는 계획이다. 이를 위한 핵심적인 수단으로 수도권광역급행철도(GTX)를 전국적으로 확산하고 지방에서는 최고 시속 180km 수준의 ‘지방권광역급행철도(x-TX)’ 사업을 추진한다고 밝혔다.
이는 단순한 교통망 확충을 넘어, 도시 간 물리적인 거리의 한계를 속도로 극복해 광역경제생활권을 구축하겠다는 전략이다. 과거 교통의 개념은 단순히 이동성과 접근성을 제공하는 기능적 수단이었다면, 이제는 교통이 새로운 사회적인 공간을 창출하고 도시 간 연계를 강화하는 인프라로 확장됐다. 이러한 맥락에서 x-TX는 초광역권 실현을 위한 하나의 수단이며 지방 대도시권의 경쟁력을 제고하고 지역경제가 활성화되는 촉매 역할로 수행할 수 있을 것으로 기대된다.
우리나라 초광역권에서 x-TX 구축의 필요성은 이용자의 통행거리와 수단분담 현황 자료로 입증된다. 지방 대도시권에 거주하는 국민의 평균적인 통행거리와 수단분담률 현황을 조사했다. 수도권의 승용차 분담률은 2025년 기준으로 49.5%, 버스 분담률 13.4%, 철도 분담률 37.1%로 분석됐다. 반면, 지방 대도시권의 철도 수단분담률은 모두 10% 이하의 극히 저조한 분담률을 기록하고 있으며 승용차 분담률이 매우 높은 것으로 조사됐다.
부울경의 철도 분담률은 9.5%, 충청권은 2.1%, 대구경북권은 8.8%, 광주전남권은 0.4%로 분석됐으며 지방 대도시권은 철도보다 승용차 중심으로 통행하는 것으로 분석됐다. 초광역권 발전을 위해서는 도시 간 물리적인 먼 거리를 속도로 극복해줄 수 있는 교통수단이 필요하며 주요 거점 간 이동시간을 단축시켜줄 수 있는 철도 인프라에 대한 계획이 필요한 상황이다.
통행거리 먼데 철도 분담률 낮은 역설
또한 수도권의 평균 통행거리는 15.7km로 조사됐으며 부울경은 16km, 충청권은 24.1km, 대구경북권은 18.5km, 광주전남권은 21.1km로 분석됐다. 즉, 지방 대도시권의 통행거리는 수도권과 비교해서 유사하거나 더 먼 거리를 이동하는 것으로 보인다. 이는 지방 대도시권이 수도권보다 넓은 면적을 차지하고 있는 지리적인 특성으로 인한 결과로 해석된다.
광역권별 통행거리와 수단분담률을 종합적으로 고려하면 지방 대도시권에 거주하는 이용자는 수도권보다 더 먼 통행거리를 이동하지만 철도 분담률은 낮은 역설적인 상황이다. 수도권보다 먼 통행거리를 이동하는 이용자에게 이동시간 단축을 위한 철도의 도입과 활성화가 필요하다.
초광역권별로 x-TX 사업의 현재 추진 현황을 살펴보면, 충청권과 대구경북권은 한국개발연구원에서 철도사업의 타당성 및 사업성 검토 단계에 있다. 대구경북신공항 광역급행철도는 예비타당성 조사가 진행 중이며, 충청권광역급행철도(CTX) 사업은 민자적격성 조사가 진행 중이다. 반면, 부울경과 광주전남권은 x-TX 사업 초기 단계로 철도 사업에 대한 발굴 자체가 필요한 단계다. 초광역권의 발전을 위한 교통망의 중요성에 공감하는 가운데 철도 전문가를 대상으로 초광역권에서 x-TX 사업 추진의 한계점을 조사했다.
전문가 설문조사 결과, 초광역권에서 x-TX 사업의 문제점은 다섯 가지로 요약됐다. 첫째, 지방 대도시권은 상대적으로 인구밀도가 낮기 때문에 철도 수요가 부족할 것이다. 둘째, 지자체의 열약한 재정 여건으로 사업 추진이 쉽지 않을 것이다. 셋째, 지역별 특성을 반영하지 못한 수요분석 기초자료에 한계가 있다. 넷째, 경제성 중심의 예비타당성 조사 제도의 개선이 필요하다. 다섯째, 지방 대도시권에서는 철도 사업의 수익률이 낮기 때문에 민간투자의 사업성이 부재하다.
지방 대도시권에서 x-TX 사업 추진의 문제점은 제도, 인구 밀도, 철도 사업 구조 등 다양한 측면에서 발생하고 있다. 중앙정부와 지자체, 공공기관, 철도 사업 주체자 간 유기적 협력 체계가 구축돼 철도 사업 단계별로 제도적인 보완, 정책적 지원 등 다층적인 개선 방안이 필요하다.
전국 단위 초광역권 확장도 고민해야
초광역권에 x-TX가 신설되면 낙후된 지역 경제가 즉각적으로 발전하고 인구가 유입되는 등 사회경제가 자연스럽게 발전하는 것은 아니다. 철도 인프라 공급만으로 낙후된 지역이 단기간에 성장하는 것은 한계가 있지만 관광, 산업, 교육, 연계교통 등 다양한 요인들이 복합적으로 작용해 지역이 발전한다. 그럼에도 불구하고 주요 거점 간을 고속으로 연결하는 x-TX는 초광역권을 형성하기 위한 필요조건 중 하나임은 분명하다. x-TX가 지역 간 공간을 시간으로 단축시키고 도심의 연결성과 접근성을 획기적으로 개선해 초광역권이 형성될 수 있는 기반을 제공하길 기대한다.
다만, 철도 사업은 막대한 예산이 투입되는 만큼 지역 재정 여건과 무관하게 추진될 경우는 사업비와 연간 발생하는 운영비 지출로 인해 지자체에 과도한 부담이 초래될 수 있다. 따라서 중앙정부와 지자체는 교통 수요, 세입 구조, 교통수단의 기능 등을 종합적으로 고려해 지역에 적합한 교통수단을 선택하는 것이 중요하다. 광역급행철도, 간선급행버스, 환승센터 등 투자 대비 효율적인 교통수단을 지역 맞춤형으로 구축해야 한다.
아울러 우리나라 초광역권의 공간적 범위도 확장될 필요가 있다. 초광역권은 본질적으로 기존 광역권의 행정 경계를 초월해, 두 개 이상의 광역권이 기능적으로 통합하는 개념이기 때문이다. 현 정부가 설정한 4대 초광역권의 구획도 의미가 있지만 공간적인 범위에 초광역적인 접근이 필요하다. 예를 들어 부울경과 대구경북권은 산업, 인구구조 측면에서 충분히 하나의 통합된 초광역권으로 재편될 수 있으며, 수도권과 충청권 역시 전국 단위의 초광역권으로 확장될 수 있을 것이다.
김정인 한국교통연구원 부연구위원
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